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我國環境?;す誆斡脛貧忍教?/td>
作者單位:高郵市人民法院 作者:李方杰 發布日期:2017-12-06 字號:[ ]

 公眾參與,從社會學的角度來講是指“在環境資源?;ぶ?,任何單位和個人都享有?;せ肪匙試吹娜ɡ?,同時也負有?;せ肪匙試吹囊邐?,都有平等地參與環境資源?;な亂?、參與環境決策的權利。利用公眾對環境問題的反饋信息,可以讓政府更加準確、真實地解決和處理環境問題。這樣,公眾參與既增加了政策的公開性和透明度,又保證了政策反映實際、尊重民意,使公眾對環境政策由消極觀望轉換為積極響應,使政策執行中的沖突與摩擦最大程度地減少,更加富有成效。同時,公眾參與對政府的環保行政執法也有一定的監督作用。

當前我國的環境問題十分嚴峻,環境?;ひ丫灘蝗莼?,公眾要求參與環境?;さ暮羯找娓噠?。近年來,盡管我國制定了一系列關于環境?;す誆斡氳哪諶?,在新《環境?;しā分幸渤醪餃妨⒘嘶肪潮;す誆斡氳幕窘峁?,但是,我國的環境?;す誆斡牖共懷墑?,還存在著許多問題。因此,本文以完善我國環境?;す誆斡脛貧任康?,詳細闡述并分析了我國環境?;す誆斡脛寫嬖詰募父鑫侍?,進而提出了一些關于完善我國環境?;す誆斡氳慕ㄒ楹鴕餳?。

一、我國環境?;す誆斡胨嬖詰奈侍餳捌浞治?/span>

(一)公眾參與環境?;と狽θɡ?/span>

按照西方發達國家和地區的法律理論,環境權應該與自由、平等一樣,作為公民的一項基本權利,但是我國憲法并沒有將環境權明確加以肯定,相應地,環境法以及單行法也沒有相應的規定,這就使得公眾參與缺乏法律上的權利基礎。

(二)公眾參與的過程缺乏源頭參與

我國現行環境法律關于公眾參與的規定,主要是對環境污染破壞后的參與,缺少從源頭上進行防治。在實踐中,公眾也主要是針對污染、破壞環境行為發生后,危害到自身利益時通過檢舉、訴訟等方式來維護自身的權益?;肪澄侍餼哂形:Φ鬧禿笮院筒豢苫指蔥緣忍氐?,這種末端參與不利于及時有效地防止環境糾紛和危害,與公眾參與的根本性質有很大差距。

(三)環境知情權得不到切實保障

這主要表現在公眾不能及時獲取準確的信息。知情權是公眾參與的首要前提,公眾只有在了解具體的環境問題時,才能表達自己的意見,才能達到公眾參與的效果與目的。目前,很多建設項目的環境影響評價,在公眾參與之前常常不能將項目的建設情況,包括建設規模、工程的具體內容及污染物排放情況(污染物的類型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、項目建設對環境的影響程度)等信息,詳細、明晰地想群眾傳遞。這就會直接導致公眾不能詳細地獲得相關的資料,勢必會影響到公眾參與環境?;?。

(四)公眾參與主要是政府主導下的參與

我國的公眾參與不像西方國家主要是“自下而上”的方式,而大多是政府主導下的“自上而下”的形式。政府在其中發揮了絕對性的作用,它的態度基本上就決定了公眾的方向。在這樣一個政府主導的環境中,公眾很難把自己的獨立的觀點、想法充分的表達出來,這就使得公眾參與缺乏群眾基礎,使其變成了政府自己的“一言堂”,很難實現真正意義上的公眾參與對政府決策的有效監督,公眾參與制度也會名存實亡。

另外,一些政府部門往往為了追求經濟效益,錯用其“政府主導”的權利,故意地忽視那些顯而易見的環境問題,從而引起了公眾的反對之聲。

最后,政府主導下的參與,使得一些非政府環保組織的作用處于非常有限的范圍內。就國外的經驗來說,環保組織應該是作為公眾參與的一條十分重要的途徑。然而,新《環境?;しā分薪欽繁W櫓窒抻諞婪ㄔ諫棖氖屑兌隕先嗣裾裾棵諾羌塹?,專門從事環境?;す婊疃迥暌隕锨倚龐己玫納緇嶙櫓?,在實際生活中,許多民間的環保組織更多的是進行小規模的環保宣傳等,無法真正參與到政府的決策中去。

(五)公眾參與環境?;し芍貧炔喚∪?、不完善

首先,參與環境立法的主體范圍狹小。就現階段來講,擁有環境立法動議權的主體只有人大代表,其他公眾,社會團體均沒有這項權利。

另外,公眾參與環境立法的程序不完善。例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式都沒有比較強制性的程序規定,比較隨意,是否采取完全由相關部門自由裁量。

最后,環境公益訴訟制度不夠完善?;肪城秩ň哂諧て諦?、破壞性等特點,僅僅依靠國家機關來維護是不夠的,然而,目前我國公眾只能對影響自己的環境權益提起訴訟,對于公共利益的損害提起的主體要求極其嚴格,這在一定程度上限制了公眾參與司法的路徑。

(六)公眾環境意識薄弱    

環境意識是調節、引導和監控人們環境行為的內在因素,它包括環境知識、環境觀念以及人們對環境的態度和環境行為的理解。公眾只有具備了較強的環境意識,才會通過行使環境權利,積極參與環境?;?,其意見才會有較高的參考價值。[2]但是,我國公眾的環境?;ひ饈斗淺1∪?,主要表現在兩個方面:第一,我國大部分的公眾普遍認為環境?;な槍業腦鶉?,與自己無關,只有當自己的環境利益被侵害時,才會意識到應該進行維護。第二,盡管有部分公眾想要維護環境權益,然而國家和政府一次又一次地漠視他們的行動,嚴重打擊了他們的積極性。

 

二、完善我國環境?;ぶ泄誆斡氳慕ㄒ?/span>

(一)創設環境?;す誆斡氳娜ɡ叢?/span>  

在我國,作為權力來源基礎的環境權尚未得到法律的充分確認,在憲法中也沒有明確的規定。

首先,應確立環境權的憲法地位。我國憲法對環境權的確認,可在“公民的基本權利和義務”一章中設專條,規定:“中華人民共和國公民有在良好的環境中生活和享受優美環境的權利,并負有?;せ肪車囊邐??!倍藕兜氖?,新修訂的《環境?;しā分脅⑽叢鏨琛骯竦幕肪橙ɡ鴕邐瘛弊ㄕ?,對環境權的內容包括程序性權利、實體性權利給予全面的概括性規定。

其次,應該盡快出臺公眾參與環境?;さ淖諾姆ü?,以填補公眾參與環境?;し曬娑ü諏閔?、內容缺失等缺陷。

(二)進一步完善環境信息公開制度

環境信息公開是環境知情權的重要內容,而知情權是公眾參與環境?;さ鬧匾疤?。所以,為了使公眾的知情權能夠得到保障,有關機構就必須要做好信息公開的義務。對于我國目前環境?;ぶ械男畔⒐貧?,本文認為應該從以下幾個方面進行完善:

1.擴大信息公開的范圍 

  根據新《環境?;しā坊繁2棵判畔⒐姆段?,涉及環境?;し?、法規和其他規范性文件;環境?;す婊?;環境質量狀況等共十七條。而聯合國歐洲經濟理事會1998年通過的《公眾在環境事務中獲得信息、參與決策、訴諸司法權力的奧胡斯公約》對信息公開中信息的范疇進行了界定,除了涉及國家秘密或商業秘密及個人隱秘的資料外,其他多有信息都應向公眾開放。因此,應當借鑒國外的經驗,擴大我國關于環境?;す誆斡脛械男畔⒐潭?。在我國目前關于信息公開范圍的相關法律規定條款之后增加“兜底條款”,如“其他公眾需要知悉的信息”,來避免建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境?;ぶ鞴芐姓鞴懿棵牌笸脊姹芐畔⑴兜囊邐?。

2.規范信息的公開方式

信息的公開方式應該是易被公眾接觸、獲取的途徑。信息公開可以通過多種方式進行,包括在電子郵件,傳統媒體(報紙、廣播、電視),尤其是近年來十分流行的互聯網等媒介。這些方式擴大了公眾獲取信息的渠道,使得公眾能夠更加及時地獲得相關的信息。但需要注意的是,偏遠地區可能并不具備網絡軟硬條件,而項目就在當地進行,對于這些地方的信息公開更適宜采用當地的傳統媒體。同時,由于網絡技術存在很大的不穩定性,如何保證信息能夠在網絡上準確地傳達,也是信息發布者應當關注的問題。

  (三)完善環境執法參與制度,加強公眾環境執法參與力度

要解決政府“一言堂”的處境,就必須賦予公眾一定的環境執法參與權。我國《環境?;しā返?條規定:“一切單位和個人都有?;せ肪車囊邐瘛?。但是,該條款中并沒有對政府機關的環境執法行為有相關的監督規定。這種公眾監督權的缺失,很容易會形成“政府主導”的情況。所以,法律應該明確賦予公眾對政府環境執法的監督權,達到公眾參與環境?;さ哪康?。

其次,明確公眾監督環保部門的執法行為的途徑和方式,以確保公眾參與可以對行政機關的執法進行有效的監督,保障執法權的正確和合法的行使。

最后,應當參照國外先進經驗,確認非政府環保組織的法律地位,發揮非政府環保組織作為公眾參與環境?;さ囊桓鮒匾揪兜淖饔?,讓有用的資源得到充分的發揮,促進我國環境?;す誆斡氳姆⒄?。

    (四)完善公眾參與環境?;し芍貧?/span>

首先,除人大代表具有環境“提案權”外,對于在環境法中占很大比例的行政法規、規章,可以考慮賦予公眾,來更好地保障公眾的合法權益。

其次,針對例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式在環境立法實踐中的隨意性較大、程序不完善等問題,應該對公眾參與的立法程序進行完善。對涉及公眾普遍的環境利益的重大事件或有重大分歧的立法事項,應明確以立法聽證或全民討論為法定的、強制性的參與方式;對一般性環境立法,賦予行政機關根據情況靈活采用專家論證會、座談會、書目陳述、共同協商、征求公眾意見甚至全民討論等公眾參與形式和途徑。

最后,關于境公益訴訟制度?;肪徹嫠咚現貧仁俏私餼齠浴盎肪場彼鷙Φ木燃彌魈宥瓚ǖ奶厥庵貧?,其同于對“人”的損害的主體,制度的核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認?;肪徹嫠咚系納枇⒂惺種匾囊庖?,其設目的是為了彌補政府在環境執法中的不足和缺陷。新法擴大了環境公益訴訟的主體,規定凡依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的,專門從事環境?;す婊疃迥暌隕锨倚龐己玫納緇嶙櫓?,都能向人民法院提起訴訟。此舉對增強公眾?;せ肪車囊饈?,樹立環境?;さ墓誆斡肜砟?,及時發現和制止環境違法行為,具有十分重要的意義和作用。擴大環境公益訴訟主體的規定,是借鑒了國際慣例。國際上對訴訟主體的要求是由環境公益訴訟的性質和作用來決定的。由于專業性比較強,要求起訴主體對環境的問題比較熟悉,要具有一定的專業性和訴訟能力以及比較好的社會公信力,或者說宗旨是專門從事環境?;すぷ?,要致力于公益性的活動,不牟取經濟利益的社會組織,才可以提起公益訴訟。借鑒西方國家的經驗,本文認為,我們可以賦予個人(具有中華人民共和國國籍、年滿18周歲,且具有完全行為能力的我國公民)提起環境公益訴訟的權利。

(五)完善公眾意見的反饋機制

一個建設項目是否符合公眾的意愿,能夠清楚地從公眾的反饋意見中了解到,所以,必須要完善公眾意見的反饋機制。為了更好地了解公眾對建設項目環境影響的意見,決策方應當對所獲得的反饋信息進行及時地統計,對公眾提出的意見和建議進行分類匯總,理解公眾意見背后的原因,找到更好的解決辦法。

根據國外經驗,對公眾信息的反饋機制,對公眾意見反饋應采取以下一種或多宗手段予以積極回應:第一,調整包括原方案在內的可供選擇的方案;第二,制定和評價過去未慎重考慮的可供選擇的方案;第三,補充、改進和修正原先的分析;第四,做出事實資料上的修正;第五,對未采納的意見做出解釋、列舉數據和理由,并指出能夠引起編制機構重新評估或進一步回答的情形。我國立法可以對此加以借鑒,建立一種良心互動的公眾意見反饋機制及后續跟蹤評價機制,從而有利于監督編制單位對公眾意見的處理、采納及實施情況。    

    (六)提高公眾的環境意識

針對我國公眾環境?;ひ饈度狽φ庖蛔純?,筆者認為應該從以下幾個方面提高公眾的環境?;ひ饈叮菏紫?,從政府方面來說,政府有義務采取一定的方式,對公眾進行環境權利與義務意識的教育。如向公眾發放有關公眾參與的指導手冊,播放公眾參與方面的教育片等。其次,從環保團體方面來說,也應該發揮其對公眾進行環境意識教育的作用。最后,從公眾自身方面來說,公眾本身也應當不斷進行自我教育,提高自己的環境?;ひ饈?,這也是最重要的一種方式。

 

 

 

 



 


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